法学院

南昌大学(江西地方)立法研究中心

发布时间:2017-03-02

(江西省高校人文社科重点研究基地)
官方网站http://lfzx.ncu.edu.cn/

    、立法研究中心简介

南昌大学(江西地方)立法研究中心系江西省人大常委会法制工作委员会与南昌大学2005年联合成立的专门研究机构,下设行政立法、经济立法、刑事立法、程序立法四个研究所。南昌大学(江西地方)立法研究中心成立以来,致力于我国立法特别是地方立法理论与实践的研究和探索,并取得了颇为丰硕的研究成果。经江西省教育厅审批,研究中心2006年被正式确立为江西省第二批高校人文社科重点研究基地;2011年在全省高校人文社科重点研究基地竟优评估中荣获优秀单位称号;2012年被批为江西省第二批高校人文社科二类重点研究基地。中心的宗旨是以专兼职研究人员的理论知识为地方立法尤其是江西的地方立法工作提供立法理论支持和立法技术帮助,提高立法质量,加强立法研究。

    二、中心的孕育与发展

建立地方立法研究机构的设想萌生于2004年下半年。当时,江西省人大法工委先后赴湖北、甘肃等地参观、考察,学习兄弟省市地方立法的经验及具体做法。为了进一步促进江西民主法制建设,突出服务地方立法的特色,探索科研管理的新模式,提出了建立地方立法研究机构的设想。南昌大学获悉后,学校领导高度重视,并迅速组织力量认真研究,向省人大法工委提出了江西地方立法研究中心筹建方案。经省人大法工委与南昌大学反复酝酿、协商,决定由省人大法工委与南昌大学联合成立江西地方立法研究中心。该中心设于南昌大学内,为紧密型的研究实体,依托南昌大学法学院雄厚的科研力量,在省人大法工委与南昌大学的领导下开展工作,同时,吸收其他立法实际部门和高校有志于立法理论研究的专家、学者的广泛参与。2005年6月14日,在南昌大学青山湖校区举行了江西地方立法研究中心成立大会。

江西地方立法研究中心的成立,可谓是江西法学界的一件盛事,也是南昌大学学科建设和科研工作中的一件大事。中心的成立,不仅为江西的立法理论研究及实践探索提供一个新的平台和一种新的合作研究机制,也为南昌大学的法学教育、法律实践提供了一个更为广阔的空间。这是南昌大学走出校门,加强与社会、与省人大常委会法工委合作的一个重要步骤,是法治江西建设的实践探索。

为了进一步拓宽立法研究的领域,创建省高校重点研究基地,20061月又成立了南昌大学立法研究中心。并与江西地方立法研究中心合署办公。围绕法治江西建设中的立法问题,中心开展了理论研究和咨询工作,立足于以理论研究成果推动立法实践,致力于我国立法特别是地方立法理论与实践的研究和探索,重点开展了地方立法前瞻性研究,并取得了颇为丰硕的研究成果。发挥了中心在法治江西建设中“思想库”“信息库”“人才库”的智库作用,为江西经济社会发展提供了立法理论支持。 

    三、中心的实践与成果

(一)中心起草法规草案的必要性

为了提高地方立法质量,推进科学立法、民主立法,使立法起草工作更加规范化、科学化,十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化,探索委托第三方起草法律法规草案”。2015年修订的《立法法》第53条规定“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”其目的就是要通过第三方的专业性、独立性、中立性、公正性,把守立法质量的第一关,让法规起草者站在不偏不倚的立场之上,平衡好各方的利益诉求,避免地方主义和部门主义的倾向。《决定》还明确提出“依法赋予设区的市地方立法权”,新修改的《立法法》也将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至全部282个设区市。可以预见,全国各地将会有大量关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规需要制定,而法规的制定毫无疑问离不开法规案的起草。在此背景下,探索委托第三方起草法规案十分必要。

(二)中心起草法规草案的实践裨益

立法是法治的一项高级专业活动,需要相应高水平的专业知识和专业技能,不单纯是行使立法权问题。在我国,人大自主起草、组织起草的法规数量较少,地方性法规草案主要是由政府有关部门起草,政府讨论研究后,再提请人大常委会审议通过。委托第三方起草地方性法规草案属于立法辅助工作,是科学立法的具体体现,是提高立法质量的重要途径。 

1、委托第三方起草法规案是避免部门利益法制化的需要。

目前我国大部分立法起草的主体为政府及其工作部门,其他少有的受托起草的组织或个人也只不过是参与人或起草人而已,这在一定程度上难免受制于政府及其工作部门,没有相对的独立性,缺乏应有的公正和中立。实践中,由于大部分法规案是由该法规的执行部门负责起草或者牵头起草,形成执法者主导法案起草的现状。这种“部门立法”也带来很多立法寻租的腐败问题。如这些部门的法规案,往往带有较强的部门利益倾向,而忽视法律关系当事人权利义务的平衡;同时,也限制了公众对立法的广泛参与以及人大在立法中主导作用的发挥。尽管法规案要经人大常委会的数次审议和修改,但是由于这些草案的基本立场不够中立,往往夹杂着不正当的“私货”和没有法律依据的权力,不仅加大了审议难度,也使得草案定稿时无可避免地充斥着固化部门利益的烙印。由于第三方独立于立法机关、主管行政机关,以其相对超脱的姿态超越了不同监管部门的固有利益,因此,委托第三方起草地方性法规草案可以有效防止部门利益和地方保护主义法制化,从源头上提升立法质量。

2、委托第三方起草法规案有利于平衡各方利益,解决部门之间的争议。

“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”是政府部门立法过程中普遍存在的问题。对于部门有争议的立法问题,委托给第三方解决,由第三方协调和反映各方不同的利益,更有利于立法公正。

3、委托第三方起草法规案,有利于促进公民的有序参与。

委托第三方起草法规案,可以充分调动社会资源参与立法,解决立法人力资源不足的问题。地方立法权扩容后最直接的现实问题是机构不健全、缺乏立法专业人员、缺少立法经验。委托第三方起草法规案一定程度上可以解决立法机关人力不足等问题,特别是第三方中的专家学者参与起草,能够为立法带来多方位的视角,充分调动社会资源参与立法,增强立法的科学性,使立法机关可以将精力放在对立法的把关和审查上。

(三)中心起草法规草案的实践运作

1、受委托立法的业务范围

在法规类型上,中心接受委托的起草的法规案涉及领域比较全面,包括环境治理、未成年人保护,企业发展、社会服务等。这些领域也是涉及部门多、专业程度高、利益复杂的法规项目,其中涉及环境治理的法规草案是中心接受委托的主要领域。

2、受委托立法的运作机制

经过多次的实践探索,委托工作的运行机制已初步成型,包括委托工作启动的前中后完整的工作机制,并在探索中不断完善。

1)组织架构。委托中心参与地方立法的主体主要是政府的各工作部门,在委托工作的准备过程中,双方会搭建基本的合作框架,委托方会事先确立委托工作的目标、原则、时限等,然后和中心签订委托协议。中心则会根据委托方的要求,选定相关专业人员组成工作团队,并制定相应的工作方案。以《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的起草为例,在前期的洽谈磋商之后,2014年12月,中心正式接受省教育厅委托,负责起草《条例(草案)》。接到委托后,中心即刻着手制订了《条例(草案)》起草工作计划,组建了由学者、专家、实务工作者组成的起草小组。针对时间紧、任务重的情况,起草小组确立了多方联动的调研方案,即随省人大法工委、省政府法制办、省教育厅和有关专家一同赴外地展开调研。这一方案不仅节约了总体立法时间,而且得到了更加全面的第一手数据资料。

2)委托方全程参与起草过程。在不同的委托项目中,中心完成委托工作的方式不一,但总的来说,委托方在整个法规案的起草过程中,掌握着主导权。对于委托方来说,将法规案的起草工作委托给中心不仅仅是作壁上观,等着委托成果的提交,而是在完成工作的过程中有所参与,包括监督中心高质高效完成工作,提供必要的资料和支持以及组织相关利益方充分表达自己的利益诉求。

3)成果运用。第三方完成的委托成果只是立法工作的参考,委托成果是否运用、如何运用由人大及委托方进行严格论证研讨,然后进入相应议程。委托工作是否真正有效在于起草的法规案能否成功的转化为正式的法规文本并得以实施。中心受托起草法规案的历次工作中,成果的验收与评估、转化与应用都经历了立法机关的严格审查,经过了省市人大常委会及专门委员会、立法咨询专家、社会组织专家以及有关部门的意见和建议,中心起草的法规草案往往是正式法规案的雏形。

(四)中心起草法规草案的实践成果

参与起草法规案对于中心而言早已有之。成立至今,南昌大学立法研究中心本着“服务地方、服务立法”的宗旨,先后13次接受委托起草法规案(参见表一)。2015年7月,在“江西地方立法研究中心工作会议暨地方人大委托第三方参与立法专家论证会”上,江西省人大法制委主任委员沈亚平对中心长期以来所开展的扎实有效的工作给予了高度肯定和充分认同。

表一 南昌大学立法研究中心参与起草法规案一览表

序号

时间

委托方

委托事项

1

2006

江西省妇联

《江西省实施〈妇女权益保障法〉办法》

2

2006

南昌市人大常委会办公厅

《南昌市梅岭风景名胜区条例(草案)》及其说明

3

2006

江西省散装水泥办公室

《江西省促进发展预拌混凝土和散装水泥条例(草案)》及其说明

4

2007

江西省知识产权局

《江西省专利管理条例(草案)》及其说明(该条例2009年审议通过时更名为《江西省专利促进条例》)

5

2008

江西省环保厅

《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例(草案)》及其说明(该条例2012年审议通过时更名为《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》)

6

2012

江西省邮政管理局

《江西省邮政管理行政处罚裁量权执行标准》

7

2013

江西省科技厅

《江西省科技创新条例(草案)》及其释义

8

2013

江西省工信委

《江西省电子政务管理办法(草案)》及其说明

9

2014

江西省农业厅

《江西省农业环境保护条例(草案)》及其说明

10

2014

江西省人大法工委

《规范性文件备案审查问题研究》(作为《江西省规范性文件备案审查条例(草案)》的前期研究)

11

2015

江西省教育厅

《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例(草案)》及其说明

12

2015

江西省气象局

《江西省气候资源开发、利用与保护条例(草案)》及其说明

13

2016

江西省人防办公室

《人民防空工程管理办法》立法前评估